나주시, 대법원 판단에도 불구하고 특정업체 사업 불허 내막
동일 지역내 다른 폐기물 업체는 또 다른 사업 허가 내줘
구거는 특정업체만 사용해야 하는 도로인가?
모 환경업체 소송 중에 토지사용 승낙 철회 이면에 나주시 압력 있었나?

[미디어전남 제갈대종 기자] 17년전(2003.2.7.) Y 씨는 나주시 왕곡면 송죽리 산 90번지일원에 용융로(금속을 가열하여 액체 상태로 만드는 가마) 소각기를 활용한 특정폐기물 처리시설 사업계획서를 나주시에 제출하면서 Y씨가 나주시를 상대로 17년간의 소송이 시작됐다.

Y씨는 폐기물 시설 허가절차에 함께 2006.10.4.일 나주시에 공장 건축허가 나왔다. 그러자 나주시는 2010년도에 건축허가 신청을 취소해야 폐기물 처리 시설 허가를 내줄 수 있다고 하여 어렵게 허가를 얻은 건축물 허가를 취소해 해버렸다. 때문에 당시 허가를 내준 건축과와 인허가 부서인 도시과가 부서 간 다툼이 있기도 했다.

이후 나주시는 Y씨에게 2011.5.26일과 이어 2014.9.18일 폐기물처리시설 적정통보를 조건부로 해줬다. 그러나 조건에 맞춰 허가를 기다리던 Y씨에게 시는 2014.12월 거부처분이 떨어졌다.

이에 Y씨는 갈팡질팡 행정을 펼친 나주시를 상대로 행정심판에 이어 민사소송에 돌입하게 된 이유다. 소송에서 Y씨가 승소하자 시는 2018.12.6.일 3번째 적정통보에 이른다.

당시 교육자로 잘나가던 Y씨가 전 재산과 인생을 송두리째 버려가면서 악몽의 시간을 보낸 이유는 뭘까? 그것은 “대한민국 국민이면 누구나 헌법에서 보장된 법적 권리를 찾고 행정이 바로서기 위함이다”고 밝혔다.

현재 모 대학에 출강하고 있는 Y씨의 주장과 현장 취재에서 나타난 사실관계를 살펴봤다. 앞서 적시된 특정폐기물 처리시설 사업계획서를 나주시에 제출하자 나주시는 3번이나 조건부 적정통보를 하였으나 최종적으로 이를 불허했다.

불허 이유는 3가지였다. ■ 나주시에 폐기물처리 설치 필요성이 대두되지 않는다.■ 사업대상지는 산림의 기능을 높이는 방향으로 관리 되어야 할 것으로 검토된다.■ 시의회 의견청취 과정에서 주민들의 정신적.경제적. 피해로 인한 지역갈등 유발을 이유로 불허처분 이유로 삼았다.

나주시가 사업을 불허하자 Y씨는 2015.5.27일 전남도에 행정심판을 구했다. 하지만 ‘행심위’는 Y씨의 청구를 기각하고 나주시의 손을 들어줬다.

이에 Y씨는 정식 재판을 청구하고 법정 다툼에 돌입하게 됐다. Y씨의 주장은 절차적 위법성과 실체적 위법성을 주장했다.

Y씨는 절차적 위법성은 주장은 이러했다. 나주시가 두 번에 거쳐 조건부 적정통보를 하였으므로 이와 다른 제재적 의미의 행정처분을 할 경우 행정절차법상 사전통지, 의견제출 기회부여, 청문절차 등을 거치지 않아서 위법하다는 주장이다.

또 실체적 위법성에 대해서는 처분사유가 적절하지 않고 재량권 일탈하고 남용한 사례라는 것이다. 이 사건 사업은 전국을 영업구역으로 하고 있으므로 나주시가 주장하고 있는 폐기물소각시설을 설치할 필요성이 없음을 처분사유로 내세우고 있는 나주시의 주장은 받아들일 수 없다는 것이다.

또 나주시가 산지전용 허가를 얻으라는 조건부 적정통보를 할 때와 불허 처분당시 특별한 사정변경이 없는데도 산림의 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 한다는 처분사유도 타당하지 않으며 일부 시의원이나 주민들의 반대의사가 있더라도 이는 법령상 처분사유가 될 수 없다는 주장으로 맞섰다.

거기다 두 차례 조건부 적정통보의 조건을 모두 이행하였음에도 불허한 것은 신뢰보호 원칙에 위반되고, 이 사건 처분으로 인하여 보호되는 공익과 Y씨에게 발생할 손해를 비교 .교량해보면 Y씨의 손해가 훨씬 커 이 사건 처분은 재량권을 일탈하고 남용한 처분이라는 주장을 내세웠다.

Y씨의 법적대응에 대해 법원의 판단은 다음과 같았다.

법원은 절차적 하자에 대해서 행정절차법 제21,22조는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 경우 사전통지와 의견제출 기회를 부여할 것을 규정하고 있으므로 나주시가 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법상의 사전통지를 아니하고 의견제출 기회를 주지 않았기에 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013.5.23. 선고 2011두25555)는 대법원 판례를 들어 Y씨의 손을 들어 주었다.

또 실체적 하자 존부에 대해서 법원은 이렇게 판단했다.

행정계획이라 함은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 조합하여 조정하는 행위로 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것을 판단의 기초로 삼았다.

때문에 “행정주체가 구체적인 행정계획을 입안.결정 함에 있어서는 광범위한 형성의 자유를 가지고 있지만 이와 같은 형성의 자유는 무제한적이 아니다”고 못 박았다.

이점은 행정계획에 관련되는 나주시는 Y씨 모두의 이익을 놓고 볼 때 그 이익은 공익과 사익 사이는 물론이고 공.사익 상호간에도 정당하게 비교.교량하는 제한이 있으므로 나주시가 입안.결정을 함에 있어서 이익형량을 고려대상에 포함시켜야 하는데도 누락해 정당성과 객관성이 결여된 경우여서 나주시의 행정계획결정은 하자가 있어(대법원 2007.4.12. 선고 2005두1893판결) 위법하다고 판단했다.

또 재량권 일탈.남용 여부에 대한 판단에서도 위법한 처분으로 판단하고 있다.

재판부는 이 사건 처분은 합리적이지 않은 처분을 제시하였고 Y씨의 도시관리계획 입안제한을 반려할만한 특벽한 공익적 사정이 있다고 보기 어렵고 Y씨가 이 사건 처분으로 받을 불이익이 매우크며 주변 업체들과 달리 불이익을 입어야 할 특별한 사정도 없어 나주시의 사업 불허는 정당성과 객관성이 결어 된 위법한 처분이라고 판단했다.

위 판단은 3년전인 2017.9.14일 광주고등법원 제1행정부가 나주시를 상대로 Y씨가 제기한 ‘도시관리계획추진거부처분취소’ 소송 항소심에서 나온 주요 쟁점을 다루었고, 법원은 수년간에 거쳐 나온 항소심의 종합적 판단은 Y씨에게 불허한 폐기물처리시설 추진불가 처분을 취소한다는 판결 이였다.

한마디로 나주시의 행정처분은 위법한 처분이라며 Y씨의 주장이 정당하며 법적 보호를 받게 된 판결이다. 대법원에서도 Y씨가 승소했다. 따라서 이 사업은 십수년의 행정소송이 끝나고 사업이 추진 될 것으로 보였다.

하지만 나주시는 법원의 판단에서도 거론되지 않았던 진입도로를 문제 삼고 나왔다. 또 다시 사업추진에 제동을 걸고 나온 것이다.<제 2보로 이어짐>